善治理念下和谐政治秩序建设研究

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  摘    要: 影响政治秩序形成的因素主要包括政治主体意志、法律制度与传统习俗。和谐政治秩序的形成是实现善治的基础。一个单位与组织的领导者在政治秩序形成过程中具有决定性作用。建构和谐政治秩序, 宜尊重组织决策和政治家权威, 坚持民主精神与科学治理的辩证统一, 规避政治行为的消极风险与不当问题发生, 提升领导者辨识、抵御政治噪音干扰能力, 克服唯形式正当主义, 实践重大决策合议制度, 建立严格的监督和问责制度。

  关键词: 政治秩序; 善治; 和谐社会; 政治家;

  Abstract: The main factors effecting the formation of political order mainly include three aspects: the will of political subjects, legal system and traditional customs. The formation of harmonious political order is the basis of good governance. Leaders in the organization play a decisive role in the formation of political order.To construct a harmonious political order, we should respect the authority of organizations and politicians, adhere to the dialectical unity of democratic spirit and scientific governance, avoid the negative risks and improper problems of political behavior and enhance leaders' ability to identify and resist the interference of political noise, overcome formalistic legitimacy, practice major decision-making collegial system, and establish strict supervision and accountability system.

  Keyword: political order; good governance; harmonious society; politician;

  “善治”是中西方政治学者共同追求的价值理想。早在两千多年前,老子《道德经》第八章就提出“政善治”。[1] (P20) 20世纪90年代以来,善治概念被西方学者频繁用于探讨政府、市场、社会三者之间的关系。中国改革开放之后,中国共产党十八届四中全会《决定》提出“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,[2] (P117) 将“善治”正式引入中国共产党建设有中国特色社会主义的理论视野。2015年习近平同志在《在中央统战会议上的讲话》指出:治国理政,必须“立治有体,施治有序”。[3]这揭示出和谐政治秩序的建构对于实现善治理想的重要意义。现代政治史表明,政治秩序是政治主体意志与法律制度、传统习俗等多方面因素互动而形成的。政治主体意志是影响政治秩序建构最为活跃的因素,其次是法律制度,再次是传统与习俗。每一种因素对政治秩序建构产生影响的活跃程度是不同的,由此决定了在政治系统内部会产生两种秩序类型:一是受法律制度与传统因素影响而建构起来的静态政治秩序,二是受政治主体意志影响而建立起来的动态政治秩序。

  善治实现过程是政治秩序从确立到不断优化最终走向和谐、良性、可扩展和自循环的过程。法律制度、传统因素本身具有很强的稳定性,决定了受其影响产生的静态政治秩序变革会形成较强的惰性与非易变性。与之不同,受政治主体意志影响形成的动态政治秩序变革则具有很强的动态性与活跃性。一个组织的政治秩序就是由静态政治秩序与动态政治秩序相互作用形成的复杂的制度/行为体系,在人类社会生活、发展及治理过程中具有不可或缺的作用。正如亨廷顿所言:“人类可以无自由而有秩序,但不可以无秩序而有自由。”[4] (P8)

  一、和谐政治秩序:实现善治的制度基础

  政治秩序不仅会存在于一个国家组织系统之中,也会存在于其他一切社会组织系统之中。和谐政治秩序的建构是在个体、群体与社会利益相统一的基础上形成的,是保障与促进社会组织系统向善运行的过程。正如康德所说,“有理性的存在者的每个物种在客观上,在理性的理念中,都注定要趋向一个共同的目的,即促进作为共同善的一种至善”。[5] (P98)

善治理念下和谐政治秩序建设研究

  (一) 和谐政治秩序的形成

  和谐政治秩序是由静态政治秩序与动态政治秩序相互作用而形成的一个复杂的有机协调体系。法律制度、传统与习俗是静态政治秩序外在表现的载体,动态政治秩序则更多地是以具体行为规则与价值取向的形式而存在的。动态政治秩序的形成既会受到具体的政治理念、政治原则、政治意志与政治风尚的影响,同时,也会受到静态政治秩序的影响。在国家与社会善治的实现过程中,建构一个稳定运行的和谐政治秩序是非常必要的。

  1.需要有正确的核心价值观为基础

  在一个单位与组织内部,政治秩序应该是统一的而不是分离的,否则就容易导致政治动乱乃至群体暴乱发生。统一政治秩序的建构,需要有核心价值观为基础。

  核心价值观是一切制度建构、行为建构的潜在基础与依据。价值观虽有不同的层次与类别,但即使处在不同领域,价值观内涵或内核需为相同或趋同。在价值观体系构建过程中,上一层次核心价值观是下一层次价值观建构的依据,下一层次价值观的建构不能与上一层次核心价值观相冲突。中共十八大报告将社会主义核心价值观确定为“富强、民主、文明、和谐,倡导自由、平等、公正、法治,倡导爱国、敬业、诚信、友善”,这为今后中国社会制度、政治秩序以及公民行为规则的建构提供了可靠的核心价值基础,对于保障与促进今后良好政治秩序的建构起到了极其重要的作用。正确的价值观是良好政治秩序形成的先决条件,没有科学、正确的核心价值观为基础,就难以有稳定、和谐政治秩序的形成。

  2.需要政治家具有远见卓识

  和谐政治秩序的建构首先要求政治家群体力避功利主义诉求,因为功利主义更多地考虑大多数人的利益与眼前现实利益,在一定程度上具有短视性和片面性。一种政治秩序建构起来以后,在较长时期内都会保持它的稳定性,尤其是静态政治秩序。和谐政治秩序的建构不仅要回应一个国家与社会发展的现实需求,还应具备超越时代的前瞻性与恒常价值,如此才会真正行稳致远,对未来社会发展才能表现出很好的衔接感和适应性。

  既然政治秩序具有很强的惯性与稳定性,那么,在政治秩序的设计与建构过程中就需要对其适应性有长远谋划。无论是哪种类型的组织,在其政治秩序设计与建构过程中发挥主导作用的都必然是该组织的领导者与知识精英,而非组织内部其他成员。因此,和谐政治秩序必然内生性地选择出核心领导者及其政治团体,必然要求组织领导层具备广泛的代表性和先进性,具备远见卓识与战略谋划能力。否则,政治秩序的建构就容易陷入功利主义误区,难以适应一个社会与组织的未来发展要求。

  3.需要有广泛的民主参与

  “政治秩序被看成是体现和实现公民本质的工具”。[6] (P20) 和谐政治秩序的形成需要有广泛的民主参与。民主参与主要是指利益相关人的参与,每个利益相关人在政治决策中都应具有表达自己民主诉求的权利。但是,当利益相关人超过一定规模以后,直接表达民主诉求的权利需要进入科学的议程设置和间接表达程序,以有效避免部分人或群体的负参与或有限参与。

  “民主的思想是重要的,因为它不仅体现了自由、平等和公正等诸多价值中的一种价值,而且它是可以联系和协调相互竞争的种种顾虑的一种价值”。[6] (P297) 民主参与的目的与意义并非仅为组织成员提供一个可靠的政治诉求通道,更重要的是有利于集中与发挥组织成员集体的政治智慧,保障与提升政治决策的质量。此外,民主参与还可以减小在决策过程中存在的信息不对称性问题,保障与提升政治决策执行的质量与效率。

  (二) 和谐政治秩序的价值特征

  1.具有典型的目的或价值的正当性

  在政治秩序建构过程中,法律、传统乃至人的自由意志等形式只是作为一种手段,为一定的政治行为目的而服务。因此,当政治行为目的意愿发生变化后,作为政治行为手段的法律、传统与人的自由意志就会随之改变,尤其是当目的与意愿倾向正当的时候。如果一种目的性欲求不能给国家与社会带来基本的善的因子,那么就不会具有真正的正当性。因此,当新的正当性目的吁求产生后,作为以形式与手段而存在的法律制度、传统以及人的自由意志就有可能因此失去它未来存在的合理性,此时就需要对当下政治秩序的价值基础进行重构,以保障正当性目的欲求能够得以有效地实现。

  和谐的政治秩序是能够得到组织成员普遍认同的政治秩序,是具备广泛感召力和参与感的秩序,是能够有效动员组织成员的最大化参与从而展现共同善意及正当价值的秩序。

  2.有利于促进社会成员向善行为的发生

  和谐政治秩序必然是基于广泛的民意产生的,如果这种民意同时包含有朴素的善意指向,必然产生强大的正的能量场。这里需指出,政治的善不是某个人的善,也不是某些群体的善,而是基于整体组织的个人与群体利益共同的善,是一种能够给最大多数人带来最大幸福,又能够给最需要改善境遇的人带来最大满足的善。

  众所周知,和谐政治秩序的建构在有些情况下亦是需要付出一定政治代价的。若政治的目的性需求是正当的,并且亦能保障其结果正当时,那么付出一定政治代价也是情有可原与理所应当的。但要尽可能地避免在实现政治目的正当性过程中,出现适用手段“不正当”问题的发生。一种政治秩序的建构,无论其使用什么样的手段,如果不能给组织成员带来基本的向善,那么很难带来社会的和谐。和谐政治秩序的建构,有利于保障与促进社会成员向善行为的发生以及社会的稳定。

  3.形式正当与实质正当的辩证统一

  政治秩序有形式正当与实质正当之分。形式正当是在程序、过程层面上表现出来的正义诉求。实质正当则是在本体与价值层面表现出来的正义诉求。实质正当需要形式正当来保障,但保障形式正当未必就一定会带来实质正当。因为政治秩序的实质正当是通过政治目的以及政治后果的统一体现出来的。一旦政治目的正当性出现了问题,即使形式正当也会导致实质不正当。在现实政治秩序建构过程中,形式正当与实质正当之间存在着4种关系模式,见表1。

  表1 形式正当与实质正当的4种关系模式
表1 形式正当与实质正当的4种关系模式

  在政治秩序建构实践过程中,4种关系模式都有可能产生。其中模式Ⅰ是政治秩序建构的理想模式。和谐政治秩序建构不是建立在形式正当基础之上,而是建立在实质正当基础之上。因此,当形式正当偏离了实质正当要求,就需要对形式进行合理重构,以保障良好的政治秩序的建构。

  二、和谐政治秩序的引擎:政治领导者的作用

  公共治理过程实际上是一个政治、经济以及文化秩序的合理建构过程。政治秩序是组织秩序建构的核心,一个组织的经济与文化秩序是在稳定的政治秩序基础上形成的。人类社会善治的实现与治理能力的提升,皆与政治文明密切相关。决定政治文明的因素主要有三个:其一是政治制度传统,其二是政党与政治团体建设,其三是政治家尤其是领导人作用的发挥。政治制度传统是一种静态力量,政党、政治团体与领导人作用的发挥则是一种动态力量。一个单位或组织的领导者在政治秩序建构过程中起着极为重要的作用。

  (一) 建构和谐政治秩序的价值基础

  人类社会秩序既有自生自发的,也有人为主导建构的。政治秩序不是自生自发的,其完全是人类理性建构的结果。政治秩序的建构起源于某种政治目的的需要,一旦某种目的确立后与此相连的价值观或价值基础就已经潜在形成。因此,价值观与价值基础对于政治秩序的建构具有非常重要的作用。

  政治秩序建构的价值基础与一个社会的发展以及文明程度有关,但更与一个组织领导者的政治理念和主张有关。凡是具有全局影响的决策活动,领导者都负有最终的决策责任,这也意味着领导者需要在决策过程中实现主张正义和程序正义。在一个组织内部,领导者不仅决定着将建构什么样的政治秩序,也决定着这个组织应怎样建构这种秩序。

  (二) 建构组织内部政治行为与文化

  在科层体制内部,领导者的政治行为必然具有很强的统摄性。体制内部领导者政治行为的统摄性容易使得政治秩序走向极好或极差两端。若是一个领导者在执政期间通达贤明且具有很高统摄与社会动员能力,那么政治秩序就容易走向极好一端,否则就会很容易走向极差一端。

  在政治与行政组织中,政治行为具有很强的向上效仿性。在一个单位与组织内部的人治化程度愈高,那么组织内部政治行为与政治文化的形成受其领导者的影响也就会愈大。正因如此,若想规避不良的政治行为与文化的形成,一方面需要严把领导者的选任关,另一方面更需要积极建立防范不良政治行为与文化产生的法律与规章制度。

  (三) 建构政治秩序的发展路径

  政治秩序的演化有激进性的,也有渐进性的。由传统习俗构建起来的政治秩序是渐进性的,而由法律、政治主体意志构建起来的政治秩序既可能是激进性的,也可能是渐进性的。一般情况下,良好和谐政治秩序的形成与演进皆是渐进性的。当然,若是政治秩序的不良影响累积到一定程度时,和谐政治秩序的变革也可能转变到激进性的路径。

  渐进政治秩序演化多发生在稳定和平发展时期。在这一时期内政治制度、政治行为皆具有较好的自我调节与适应能力,即当政治秩序产生了有悖于正当与善的要求以后,就会及时地按照正当性要求进行自我调整与修正。否则,如果政治制度与政治行为失去了自我调节与适应能力,就会产生政治秩序不当与非善的累积,以及政治秩序调整的滞后,同时也意味着到一定时期以后激进式变革必然会发生。

  组织领导者不仅决定着政治秩序演化的方向,而且也决定或影响着一个组织政治秩序演化的方式。

  三、善治意味着和谐政治秩序的合理建构

  “如果没有有效的政治秩序,任何国家的政治生活都必定处于不稳定状态”。[7]法律制度是政治秩序建构的最基本手段,但也隐含着对正当的与善的需求不能及时地做出回应这样一个重大问题。因此,当一项法律制度不能够对善尤其是不能对一个国家与社会基本的善做出回应时,那么,就需要对现行的法律制度进行修改,以此对政治秩序进行重构,以保障与促进善治的顺利实现。“一种制度可能会满足某一时代的需要,而另一套制度则可能满足一个新时代的需要”。[4] (P19)

  (一) 推进民主精神与科学治理的辩证统一

  “现代民主政治是实体民主与程序民主的统一,实体民主是程序民主的内容,程序民主是实体民主的形式”。[8]民主的本性不是绝对自由,不是放任个人意志为所欲为,而是在个人与集体、个人与组织、个人与领导人的对话与潜在对话进程之中获得预期公平、发展均势和利益平衡。民主赋予每一个人真实表达自我的权利,同时让每一个人在治理体系中最大化减少风险和损失。民主作为一种科学的决策形式,局限在于决策成本高,且很容易被怀有歹意的人进行隐性操控,甚至会形成多数人的暴政。因此,科学的民主必然呼唤集中的治理路径与和谐的政治秩序。

  民主有形式民主与实质民主、真民主与伪民主之分。伪民主与形式民主往往是以程序与过程正当来实现非正当的私人目的。而真民主与实质民主则是一种符合民主本性的民主,主要强调民主的价值与结果。在民主治理过程中,如果过多地强调民主的形式正当性,而忽视其实质正当性,那么,就会很容易违背民主治理的本意。民主治理本意不仅要求做到形式正当,而且也要求做到实质正当。如果一种民主行为违背民主本性要求,那么,即便是其形式存在着正当性,亦需要对其进行改造与矫正,如剥夺利益相关人员的民主参与权,在民主基础上进行有效集中,以及对民主决策权力进行赋值等。否则,民主与政治秩序都难以取得积极的进步与发展。

  “民主政治秩序自身并非绝对善的”。[9]在民主治理过程中,不仅需要赋予一个人参与民主管理的权利,而且更需要有效地发挥民主治理手段,促进政治秩序的合理重建。民主制度实施究竟会带来一种什么样的结果,很大程度上取决于对其进行了一种什么样的政治利用。若其被政治利用追求的是一种善的目的,那么,就会带来积极、良善的民主结果。

  (二) 提升辨识抵御政治噪音干扰能力

  通常情况下,领导者所掌握的权力愈大愈集中,那么,其耳边所产生的政治噪音也就愈多。政治噪音是指一些人为了自身的利益而在领导者耳边故意炮制的与事实不符的扰乱领导者视听的声音。在动态政治秩序建构过程中,如果领导者不具备鉴别、排除各种政治噪音干扰的能力,那么良好的政治秩序就难以建立起来。

  当所传播的带有政治意义的信息与领导者政治主张或现存政治秩序价值取向不符时,那么,政治噪音就已经产生了。根据噪音信息的真伪来分析,存在信息真实的政治噪音与信息虚假的政治噪音两种形式。信息真实的政治噪音往往会扰乱领导者的政治思考、转移领导者的视线或削弱领导者的政治自信等。信息虚假的政治噪音典型表现就是在领导者面前说假话、空话,言行不一,当面一套,背后一套,其本质不过是为迎合领导而炮制的带有政治意义的虚假信息而已。严格意义上讲,所有的政治噪音对政治秩序的维持与重构所产生的直接影响都是消极的而非积极的。客观地说,即便是政治噪音能够产生积极影响,这种影响也只能是间接的而非直接的。

  克服政治噪音影响的首要办法,就是对无论来自何人何处的信息都采取兼听的态度。中国古代的先哲与政治家早已总结出了“兼听则明、偏信则暗”这条克服政治噪音干扰的经验。“夫民别而听之则愚,合而听之则圣”。 (《管子·君臣上》) “上 (唐太宗) 问魏徵曰:人主何为而明,何为而暗?对曰:兼听则明,偏信则暗”。 (《资治通鉴·唐太宗贞观二年》) 其次,对重要问题要深入调查。没有调查就没有发言权。很多情况下人们所看到与听到的只是事物的表象,并非是事物本然的真实状态。因此,在政治决策过程中进行真相与原因探究非常重要,这是克服政治噪音最有效的方式。

  (三) 规避政治行为的消极风险

  在和谐政治秩序建构过程中,政治行为消极风险与不当时有发生,如果不能得到有效规避与及时遏止,那么所产生的危害与消极影响有时是难以想象的。

  政治行为消极风险有两个方面典型表现。其一,违背了法律法规的框架与要求。遵纪守法是政治行为正当性的基本要求。政治行为不当的典型表现之一就是把个人的政治意志凌驾于法律之上,恣意地践踏法律制度的尊严。其二,法律正当性价值的疲弱和形式化。唯形式正当主义即如此。法制的正当性价值会随时代而变化,形式的正当性价值并不具有永恒性。过于强调形式价值,机械地恪守与遵循形式正当性要求,很容易导致政治行为刻板化、机械化甚至僵化问题发生。

  政治行为消极风险发生的原因有以下几点。其一,善的正当性目的在政治领导者之间不具有必然的传递性,一个政治家的善既不会必然地传递给另一位政治家,也不会必然地传递给他的下属与组织成员。其二,任何个人都天然地具有寻租动机,也天然地存在不当或失当的概率。不论在自然状态还是在社会状态都可能为谋求自身利益采取不正当的措施与手段。其三,包括自身在内的局限性、限制性因素的影响。有些政治行为不当并非是主观恶意造成的,而是源于客观因素的限制。

  在和谐政治秩序建构过程中,要规避消极风险与不当政治行为的发生,首先需要克服唯形式正当主义的发生。唯形式正当主义发生后不仅容易导致实质不正义,而且也容易导致政治秩序演进的阻滞与僵化。其次,要建立重大决策合议制度。个体决策由于受信息供给不充分以及理性认知有限性影响,很容易产生决策的偏误。为此,就需要在组织决策与政治秩序构建中建立起协商、沟通与合议机制。一个决策愈为重要,其对政治秩序建构产生的影响就愈大,就愈需要通过合议的方式进行决策。再次,建立严格问责制度。不论是一个组织的领导者,还是组织成员都应该为自己政治行为后果负责。和谐政治秩序的建构不能仅凭政治家与组织成员的政治良心与责任心,更重要的是需要建立起严格的民主监督和问责制度,即对组织发展产生重大破坏性影响的政治行为应该进行监督和问责。

  四、结语

  “通观历史可以看出,每一次伟大的历史政治发展都伴随着一场政治文化的变革”。[10] (P177) 善治之道,不是恪守政治秩序不变,而是一个政治秩序和谐演进的过程。在这个过程中重构的更多的是动态政治秩序,只有当其不能为善治提供权威保障或与善治要求相违背的特定时刻,静态政治秩序才会被重构。在和谐政治秩序建构过程中,需要政治家的驱动力,尤其是领导者必须具备足够的权威,没有主线驱动,只能是一盘散沙而不能抵达多元共生;没有超然独立的视点,就不能充分吸纳个人发展诉求之中利他的因素;没有一定的权威,就不能将善意汇聚成集体无意识和共同意志;没有强有力的领导者,就不能在激烈的政党竞争、组织竞争、国际竞争中实现善做善成、善始善终。也就是说,只有领导者建立起自己的权威以后,才能对成员的行为实行有效的规约与限制。[4] (P8) 领导者权威建构如果不够充分,推进和谐政治秩序就会存在很大的困难与风险。和谐政治秩序的建构既要保证秩序与自由之间的内在一致,又需要建立在合法性与正当程序基础之上。只有这样,政治秩序、社会秩序才有可能代表人类文明进步的方向。[11]

  注释

  1 (春秋) 老子着, 饶尚宽译注.道德经[M].北京:中华书局, 2006.
  2本书编写组.十八届四中全会决定辅导读本[R].北京:人民出版社, 2014.
  3习近平.在中央统战工作会议上的讲话[N].人民日报, 2015-05-18.
  4[美]塞缪尔·亨廷顿 (Samuel P.Huntington) 着, 李盛平等译.变革社会中政治秩序[M].北京:华夏出版社, 1988.
  5[德]康德 (Immanuel Kant) 着, 张荣、李秋零译.康德着作全集 (第6卷) [Z].北京:中国人民大学出版社, 2007.
  6[英]戴维·赫尔德 (David Held) 着, 燕继荣译.民主的模式[M].北京:中央编译出版社, 1998.
  7吕嘉.政治稳定问题与中国政治秩序的基本性质[J].中共天津市委党校学报, 2003 (4) .
  8雷振文, 查昆岩.政治理念的秩序引导功能及其在转型期中国的定位[J].求实, 2010 (12) .
  9高兆明.民主与政治秩序建构[J].探索与争鸣, 2015 (2) .
  10王沪宁.比较政治分析[M].上海:上海人民出版社, 1987.
  11李金鑫.政治秩序的伦理意蕴及对国家治理的启示---兼谈康德政治哲学[J].学术论坛, 2015 (7) .

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