基于雾霾治理的经济责任审计考核指标研究

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  摘要:伴随着国家"五位一体"总体布局的深入推进,生态文明建设刻不容缓,面对雾霾天气对区域经济可持续发展形成的阻碍,加快对雾霾的治理迫在眉睫。本文基于受托经济责任观,通过对雾霾治理经济责任审计的审计主体、客体、实施路径探究,从政策执行、财政绩效、生态效益、社会效益四个方面提出了基于雾霾治理的经济责任审计考核指标,通过对政府机关领导干部的经济责任审计,加快雾霾治理的步伐。

  关键词:自然资源资产; 经济责任审计; 雾霾治理;

  一、引言

  粗放式的工业生产、交通尾气以及煤炭燃烧几乎成为雾霾天气愈演愈烈的三大"推手",雾霾宛如一座"围城",困住了经济的可持续发展、生态环境的良性循环以及公众健康水平的提高。据流行病学研究表明,短期暴露于高浓度PM2.5环境中或长期持续暴露在PM2.5环境下的人群,将会不同程度引发支气管炎、肺炎、鼻炎、上呼吸道感染等疾病,也会显著增加心律失常、心肌梗塞、缺血性心脏病等疾病就诊或死亡的概率,雾霾的存在已逐步危及到人类的生存,对雾霾天气的治理刻不容缓。雾霾治理经济责任审计是自然资源资产审计和经济责任审计两类审计类型的有机结合,都是基于委托代理理论。自然资源资产属于公共产品,因而只能依靠政府这一国家机器承担起监管自然资源资产的职能。作为理性的经济人,由于自然资产管理带来的经济效益具有长期性、滞后性的特征,与政府领导干部任期和考核期出现错位,在自然资源资产上的过度投入不仅在短期难以带来显性的经济效益,而且会增加经济领域增收增益的机会成本,因而领导干部就会倾向于机会主义行为。因此,需要由审计机关对政府领导干部履行受托自然资源资产管理和生态保护责任的情况进行评价、监督和鉴证,以解决政府领导干部和人民群众间的委托代理和信息不对称产生的困境,实现自然资源资产科学有效管理。

审计

  二、理论分析

  (一)雾霾治理经济责任审计的主体

  基于自然资源资产的公共属性,对于政府机关领导干部雾霾治理经济责任审计的角色只能由审计机关承担。中央审计署以及地方各级审计机关是雾霾治理经济责任审计的主体。由于审计对象涉及自然资源资产这一边缘领域,对审计人员的专业性和技术性要求颇高,必要时可以聘请气象局、环保局、环境研究所等领域的专家协同开展审计工作。

  (二)雾霾治理经济责任审计的客体

  雾霾治理经济责任审计的客体包括政府机关的党政领导干部以及其依托的载体---空气资源。雾霾治理经济责任审计作为一种行为审计,实际上以审计大气治理的保护与修复工作为起点,以评价政府领导干部的经济责任为终点。

  对党政领导干部的经济责任评价主要基于其对自然资源资产的受托责任履行情况的评价,着眼于任中审计和离任审计相结合,从而减少任中审计带来领导干部急功近利的短视行为和离任审计带来的责任难以归位的困境。

  (三)雾霾治理经济责任审计实施路径

  雾霾治理经济责任审计的实施路径按照推进过程基本划分为三个情况:决策责任履行情况、执行责任履行情况和监管责任履行情况。

  1. 决策责任履行情况。

  政府决策在自然资源资产的监管过程中有着全局性的指导作用。决策和规划是否科学合理直接影响着执行是否有效。决策责任主要是承担制定目标的责任。目标责任主要指制定本级及下级单位雾霾治理相关的年度计划、发展规划、考核指标、预算规划、目标责任书等。

  2. 执行责任履行情况。

  决策是执行的风向标,而执行是决策的掌舵人,党政领导干部在实施过程中有所作为才能加强雾霾治理的有效监管。执行责任主要涵盖合规责任、目标责任、绩效责任。合规责任是指对国家层面有关雾霾治理的法律法规及部门规章、政府工作报告、年度国民经济与社会发展计划报告、环境规划等履行和推进程度;目标责任主要涵盖本级政府制定的雾霾治理相关的年度计划、发展规划、考核指标等完成情况;绩效责任主要是指雾霾治理的专项环保资金的预算执行是否合法、合规、有效。

  3. 监管责任履行情况。

  对政府领导干部监管责任履行情况的考核主要侧重于监督和管理两个方面,本质上相当于对雾霾治理监管过程中内部控制的把控,细分为审批、监督、管理、服务等责任。

  三、基于雾霾治理的审计评价指标探究

  (一)政策执行的评价指标

  在大气环境治理领域,具有基础性指导作用的《环境保护法》和专项治理导向性的《大气污染防治法》是与雾霾治理息息相关的法律。《重点区域大气污染防治"十二五"规划》《环境空气质量标准》又为大气污染的防治提出了更为全面的工作部署。与雾霾治理相关的法律法规和规章制度作为审计过程中的一条"红线",是评价政府机关领导干部雾霾治理成果的"底线".

  相对于较为稳定的法律法规和规章制度,国家层面的政府工作报告、年度国民经济与社会发展计划报告、环保政策、环境规划以及本级政府层面的年度计划、发展规划、考核指标等计划规划更具备时效性和指导性,因而对其履行情况的跟踪成为对政府机关领导干部审计的重要指标。

  结合相关的法律法规、规章制度和国家层面的以及政府层面的规划计划,在审计过程中,由于雾霾的成因主要基于三大元凶:工业污染、交通尾气污染以及煤炭燃烧污染,现主要从这三方面列举对政府机关领导干部雾霾治理成果审计的主要评价指标。

  重工业污染是造成雾霾"围城"重量级的元凶,高污染、高耗能、高排放的粗放式发展模式是导致雾霾"围城"难以攻克的重要阻碍,因此要建立对政府治理重工业污染以推动雾霾治理的审计指标体系。从源头控制方面,考核指标应涉及企业市场准入执行率、排污许可申报增长率、落后产能淘汰增长率、重污染企业搬迁率、节能减排设施应用增长率;从过程控制层面,应考量错峰生产有效执行率、污染物排放量达标率、除尘脱硫技术应用增长率等指标;从结果控制角度,应该评价违法违规生产事发增长率、违法违规处罚执行情况,以此综合评价政府通过整治工业污染来治理雾霾的成效。

  交通尾气污染对雾霾的"贡献"也不容小觑,尤其是在人口高度集聚的地区,人口的规模决定了机动车的量级,而大量汽车尾气的排放无疑造成了颗粒污染物的肆虐。审计政府对交通尾气方面的雾霾治理,可以参考以下指标:从源头控制方面,比如汽车保有量增长率、新能源汽车普及程度、新能源汽车配套设施与基站设置密度、油品监测合格率、公共交通乘客流量增长率;从过程控制层面,例如机动车尾气排放达标率、机动车环保标志发放率;从结果控制角度,比如单双号机动车限行有效执行率、机动车环保违规处罚率等。

  雾霾之所以在冬季挥之不去,冬季居民散煤供暖难辞其咎,因此在审计中对政府在居民取暖方面采取的政策和落实情况要加以评价。从源头着手,可以评价燃煤锅炉淘汰率、城市集中供暖普及率、跨区域"电煤"输送比率等指标,对于不同区域可以因地制宜的评价替代能源的应用情况以及煤炭消费总量增长率。

  (二)绩效责任的评价指标

  在对政府机关党政领导干部绩效责任的评价时,审计内容具体包括对雾霾治理相关的财政拨款以及专项环保资金的预算管理率、预算执行程度、实际拨付率、资金到位率以及使用效益率等进行评价,从规划、分配再到使用实现全方位、多层次的审计,以促进专款专用,切实落实雾霾的治理。

  (三)社会效益的评价指标

  据流行病学研究表明,短期暴露于高浓度的PM2.5环境中或长期持续地暴露在PM2.5环境下的人群,在医院呼吸道科和心血管科的就诊率有显著的相关关系。因此,在开展政府领导干部对雾霾治理的经济责任审计时,不仅要关注显性的直接治理效益与成果,也要运用大数据、云计算等技术进行延伸审计,通过对审计地区范围内的医院、社区卫生服务中心等调查取数,衡量居民在呼吸道科和心血管科的就诊率以及确诊率、复发率,以识别相关政府领导干部治理雾霾为公众健康水平带来的影响。

  另外,也可以通过问卷调查的形式将社会公众对政府治理雾霾的满意度和雾霾监测信息公开度来作为评价指标。

  (四)生态效益的评价指标

  考虑到雾霾治理的直接生态效益,可以将大气颗粒污染物平均浓度达标天数、重污染天数、绿化植被覆盖率等作为评价指标。同时,基于大气监测系统的建设,还可以将大气监测网络站点覆盖率、大气在线监测数据实时发布率作为评价指标。

  针对长期持续和短期高浓度的雾霾天气以及特殊情况的需要,政府应建立雾霾的预警和应急机制,审计过程中应对其进行定性评价,包括重度大气污染应急预警响应率、重度大气污染应急预案有效执行率等指标。

  四、雾霾治理经济责任审计的结果应用

  对于雾霾治理经济责任审计的落脚点是将审计结果有效应用,这也是研究的意义所在。对领导干部在雾霾治理方面的经济责任审计形成的结果,有两条基本应用路径:其一,硬性应用,即直接公布审计结果并对违法违纪行为进行处罚;其二,柔性应用,即通过间接推动相关部门整改以健全雾霾治理体系的建设机制。雾霾治理是一个周期长、见效慢的过程,通过加强对政府机关领导干部治理雾霾的经济责任审计,将责任落实到人、将任务细化到位,加快雾霾治理的步伐。

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